作者简介：芦鹏(1979—)，男，博士，中国刑事警察学院公安信息技术与情报学院副教授，硕士研究生导师，大数据情报研究培训中心研究员，研究方向为：战略情报、反恐情报、国家安全。

“9·11”事件和炭疽事件的接连发生，特别是以“基地组织”生物恐怖主义为代表的新型生物安全威胁，引发美国反恐部门的高度关注，并由此拉开美国生物反恐预警情报体系建设与改革序幕，成为“9·11”事件后美国国土安全战略体系中的重要一环。以“基地组织”生物恐怖主义威胁和风险评估为研究指引，生物监测情报体系建设与应用为分析切入点，通过梳理改革发展脉络，透视历史演进规律。在此基础上，从预警情报理论视角，深度挖掘美国生物反恐预警情报体系建设的逻辑架构、要素内涵和工作机制，提炼有益经验，以期为中国实践提供经验参考。

关键词：国土安全战略；美国；生物反恐；预警情报；生物监测

近年来随着全球新冠肺炎疫情 (COVID-19)蔓延，由此衍生的生物安全问题迅速引起世界各国高度关注。2020 年 2 月 14 日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力”。

在百年未有之大变局的时代背景下，大国竞争与新科技革命相互交织，生物安全的内涵和外延正在突破传统卫生健康范畴，越来越被时代赋予国家安全战略博弈的价值取向。2018 年美国特朗普政府出台《国家生物防御战略》，预示着生物安全问题已经成为“隐形的大国竞争博弈筹码，美国将打造带有进攻性趋向的生物威慑体系作为战略博弈利器。” 究其原因，生物技术存在“创造福祉”和“制造威胁”的“两用性”特征。新兴生物技术的快速发展，也使得负责国家安全的人员必须考虑，这些新兴的方法和技术可能会怎样被用于战争或恐怖主义行为，敌对者实施此类攻击的意图和能力，以及这种攻击的潜在影响。

鉴于生物技术的特殊性， 美国国土安全部（ DHS,  Department   ofHomeland  Security）在界定“生物安全事件”(Biological  Event)概念时也从 “两用性”角度出发进行“融合性”解读，认为生物安全事件实际包含两个方面内容，“是指(A)涉及生物制剂或毒素的恐怖主义活动；或(B)自然发生的可能导致全国性流行病的传染病暴发事件。”

 本文从总体国家安全观入手，主要聚焦反恐情报视角下的生物恐怖主义安全威胁，深入剖析“9·11”事件和炭疽事件整体背景下，美国为了应对包括“基地组织”在内的主要威胁，积极构建以防范“生物恐怖主义为目标导向，生物监测与预警为任务驱动”的生物反恐预警情报体系的探索历程和经验教训。

一、美国面临生物恐怖主义新威胁

（一）炭疽事件后美国反恐部门遭遇的“安全困境”

纵观人类历史，生物武器使用历史最早可以追溯到“公元前6世纪，亚述人在敌人的水井中投放麦角菌 (一种真菌)”。而真正将现代生物武器发挥到顶峰的是在美苏争霸“冷战时代”，生物武器及防扩散问题成为大国战略博弈的焦点。伴随 20 世纪后半叶国际恐怖主义的蔓延，由于“生物战剂”以其高毒性、高损害和相对较低的获取门槛而易被用于制造恐怖事件。对此， 学者瑞安·伯内特(Ryan.Burnette)认为“生物恐怖主义是使用生物制剂作为武器引起民众恐惧、恐怖、经济和政治混乱与动荡，实现针对政治、意识形态、社会和(或)宗教目标的威胁是生物恐怖主义的标志。”

从二战后现代恐怖主义发展轨迹看，利用生物手段开展恐怖活动早已初露端倪：根据全球恐怖主义数据库（GTD）统计显示，1970—2018 年，全世界发生的恐怖袭击事件中由化生放核武器（CBRN）制造的共 450次，其中化学手段高达401次，生物手段有37次。在此期间，美国共发生20起生物恐怖主义袭击事件，约占全部袭击事件的 77%，成为生物恐怖主义主要受害国。但依据 GTD 恐袭手段的统计数据分析，在全球时空范围内来看，历史上利用生物武器实施恐怖袭击活动仍属极小概率事件。因此，尽管美国早在1984年遭遇过“沙门氏菌”事件的第一次生物恐怖主义袭击，然而生物恐怖主义问题长期以来并未引起美国反恐部门足够重视。学者弗兰克·钦图拉蒂（Frank Cinturati）针对新威胁和旧安全体系之间可能产生的“失衡”风险提出过担忧，他认为“这种对生物恐怖主义的轻视态度，将会导致我们在面临生物恐怖主义袭击时陷入措手不及的状态。”

2001年9 月18日，就在美国发生“9·11”世贸大楼遭受飞机撞毁的传统“物理性”攻击的一周后，美国境内多家著名新闻媒体机构和数名国会议员相继遭受炭疽病毒邮件恐怖袭击，整个袭击活动前后持续数周，共造成5人死亡，17人感染。虽然该事件造成的实际损失远低于“9·11”事件，但是“炭疽事件引起了世人对美国应对生物恐怖主义事件和其他公共卫生威胁能力的担忧，并造成包括生物识别和实验室力量在内的美国州和地方两级公共卫生系统持续紧张和压力。” FBI事后调查结果显示，该事件为美国陆军生物实验室炭疽病毒专家布鲁斯·艾文斯（Bruce E. Ivins）个人所为，没有明显的“伊斯兰宗教极端主义”背景，且无确凿证据证明“基地组织”和该事件存在直接联系。

然而，这一结果长期在美国广受质疑。一方面从时间线上看，炭疽事件紧随“ 9 · 11 ” 事件发生， 前后相隔仅仅一周， 很难让人不将二者进行关联。随着 FBI 调查深入，犯罪嫌疑人又突然自杀身亡，导致许多关键性线索中断，案件调查进程受到巨大影响。种种反常迹象难以洗刷“基地组织”嫌疑。另一方面，刚刚发生的“9·11”事件灾难性后果和“基地组织”对美国本土发动恐怖袭击的强大行动能力， 都严重刺激了美国社会的“ 安全神经”，把“基地组织”和生物恐怖主义进行“想象性关联”已经成为当时美国全社会的舆论风潮和惯性思维。就情报与安全部门而言，炭疽事件的教训和“9·11”事件一样深刻：一方面充分反映出美国反恐战略长期以来偏重于国际恐怖势力在全球热点地区所展现的极端暴力、政治冲突和军事对抗等“传统型”威胁，忽视了美国本土存在遭受现代生物恐怖主义袭击的极高风险性；另一方面也再次证明传统情报与安全策略的实战功效在现代生物恐怖主义面前正在被“削弱”。

2001 年 9 月 20 日，就在炭疽事件爆发后的第二天，美国国会参众两院军事委员会就联邦政府反恐能力问题召开审查听证会。大卫· 沃克尔（ David M.Walker） 局长 代 表 美 国 问 责 局 （ GAO, The Government Accountability Office）向国会提交了相关审查报告，认为“联邦政府多年来在制定国家反恐战略和相关指导文件方面已经取得一定进展，但关键性挑战依然存在。当前形势下，制定国家战略的第一要务是进行国家威胁和风险的全面重新评估，以确定反恐需求的优先顺序。美国司法部和联邦调查局过去在应对本土恐怖主义风险评估方面进展缓慢，效果有限。”面对炭疽事件后新的安全威胁和挑战， 美国情报与安全部门必须尽快完成战略调整和改革，以回应来自国会和国家问责局的政治压力以及民众安全诉求。除了持续关注恐怖势力传统极端暴力、武装袭击和军事对抗能力之外， 尽快针对以 “基地组织”为代表的国际恐怖势力的“生物战”能力开展全面彻底的威胁情报分析和风险评估，已经成为炭疽事件后摆在美国反恐部门面前的“首要任务”。

（二）生物恐怖主义威胁及风险评估

炭疽事件后，情报与安全部门为了迎合小布什总统推行新的国土安全战略防御计划，开始在全球范围内针对具有“基地组织”背景的生物恐怖主义情报信息开展全面梳理、追踪和溯源，并依据掌握的有关情报线索，围绕该组织战略意图、能力意愿和“敌我态势”等方面开展多维度风险评估。

1. 战略意图风险：生物恐怖主义符合反美意识形态下的“圣战”需求

长期以来，以“基地组织”为代表的国际恐怖势力在世界范围内高举“反美”“圣战”等意识形态大旗，积极传播宗教极端思想蛊惑人心。通过情报信息的综合研判，美国情报部门认为，除了传统暴力性恐怖活动外，“基地组织”在对生物武器的研究与获取，甚至是使用生物武器方面表现出极大的兴趣， 基地组织领导层在公开宣传他们要杀害10万人的愿望时也含蓄地承认,必须考虑到这样一种实施大规模毁灭的可能性，“基地组织”可能是在发出信号，表明他们在内部转向使用能够达成该愿望的生物性战略武器。2005 年，国际刑警组织秘书长罗纳德·诺布尔(Ronald  Noble)曾对“基地组织”生物恐怖威胁表示担忧：“‘基地组织’全球网络，已被证实的能力、致命的历史记录、难以抑制的‘圣战’欲望以及我们收集到的关于其生物恐怖主义野心的证据，都预示着全球将面临来自该组织的最高级别的明确而现实的危险，世界上没有哪个地区是安全的。” 

2. 组织能力风险：基地组织领导层立场统一，执行力强

多年来，“基地组织”领导层在对欧美目标发动生物战方面立场一致，意愿强烈。早在“9·11”事件之前，该组织被认为自1997年开始，在本·拉登的授意下，通过“摩洛伊斯兰解放阵线”购买了炭疽 (或者至少是未武器化的炭疽有机体本身)。2003年6月初，中央情报局的一份报告公开披露， “9·11”事件主谋穆罕默德·阿塔 (Mohammed Atta) 和扎卡里亚斯·穆萨维 (Zacarias Moussaoui)曾经详细询问了农作物撒粉机的功能和使用方法，推断他们正在考虑使用类似的设备来散布炭疽等生物制剂。2003年9月初，美国《新闻周刊》的一篇文章中披露了一个来自阿富汗塔利班的内部情报，称在2003年4 月的一次会议上，本·拉登正在计划一次“令人难以置信的”生物袭击。幸运的是该计划随着另一高层哈立德· 谢赫· 穆罕默德(Khalid Shaikh Mohammed)在巴基斯坦拉瓦尔品第的被捕而遭遇失败。 美国情报安全部门在后续审讯过程中发现，在哈立德被捕时被收缴的随身笔记本电脑中存储有关于炭疽生产、播撒机使用和人员招募方面的文件材料。有鉴于此，美国方面坚信：“我们目前对基地组织生物威胁能力的分析很有可能过于乐观，对于该组织在开发这种武器涉及招募和研究环节取得重大进展所需要的时间成本被严重低估，发动生物恐怖主义袭击的风险极大。”

1. 3.策略失效风险：传统安全与情报策略难以有效应对生物恐怖主义威胁

根据美国联邦调查局调查结果，2001年炭疽事件嫌疑目标是本土一家生物实验室科研人员，攻击手段仅仅采取极为简单的邮政信件夹带病毒投递方式。这一调查结果虽然饱受公众质疑，但也反映出美国此时还未建立起面向国土安全防御方向的生物反恐预警情报体系：一是诸如生化实验室这类高危敏感单位及上级主管部门对危险物质监管存在漏洞；二是情报和安全部门也未能针对敏感单位的重点岗位人员实施有效的背景调查和异常行为监测预警；三是从生物识别监测的技术角度看，炭疽事件充分说明，美国未对本土大气、土壤环境或重点行业建立科学有效的技术支撑体系。

4. 力量失衡风险：生物武器具有传统恐袭手段无法比拟的“ 天然优势”，造成敌我力量严重失衡

首先，存在形式的多样性。生物恐怖主义主要依赖生物病毒制剂，其种类和传播途径隐蔽多元，难以预防；与以往攻击中体积更大的武器不同，生物制剂可以隐藏在任何地方，从而增加了同步攻击成功的可能性。

其次，危害后果的严重性。利用生物恐怖袭击主要利用致命病毒传播，以损害公共卫生健康，制造社会恐慌为主要目标，其突发性、扩散性和影响力相较传统炸弹袭击方式更加具有破坏力。

再次，生物技术的扩散性。2009 年 11 月23 日，奥巴马政府在其发布的《应对生物威胁国家战略》中明确指出“生物技术的进步和应用正在全球范围变得更加可行，随着技术特长和经济门槛的降低，那些图谋不轨的人将越来越容易利用这些进步以实现自己的罪恶企图。”

最后，监测预警的困难性。生物恐怖主义具有极强隐蔽性，“任何一种致病微生物既携带方便安全，又不易发现，感染后不立即发病，有一定的潜伏期，隐蔽性较好”。 炭疽事件带给美国反恐情报部门深刻启示，“我们很有可能无法及时获得关于迫在眉睫的威胁或即将发生袭击的具体警告而导致敌人的恐怖计划得逞。”

二、基于国土安全战略的美国生物反恐预警情报体系

（一）美国 21 世纪国土安全战略构想

“9·11”事件带给美国最深刻教训和反思就是，“长期以来，情报界机构各自为政，‘烟囱’式组织结构、资源封闭浪费，这样的情报体系根本无法满足美国对情报的需求”。在此背景下，为了重建美国社会针对联邦政府和情报安全机构的信心，小布什政府顺应国家政治与民意要求，将创建国土安全部作为美国情报与安全体制改革的核心抓手，针对美国国家安全战略实施重大调整：一是在“ 工作重心”方面， 将反恐列为国家安全战略的 “重中之重”；二是在“任务目标”领域，把国土安全防御（预防和打击本土恐怖主义活动）当作全球反恐战略首要任务。

为了推行自己新的国土安全战略构想和政治主张，在2002年6月、7月和11月连续发布《关于成立国土安全部总统提案》《国土安全战略》和《国土安全法》三个重要政策和法律文件，对于新创建的国土安全部的使命和职责，新的国土安全战略的任务目标和威胁来源，以及未来实施国土安全战略所涉及的法律法规进行了战略筹划，基本形成面向21世纪美国国土安全战略的主要架构（见图 1），即“国土安全部为战略领导核心，六大关键任务方向为工作着力点，四大基础性支撑条件为基本保障，三大战略目标为最终使命”。

图 1 美国 21 世纪国土安全战略构想

（二）基于预警情报理论的国土安全情报战略框架

在世界各国打击恐怖主义的实际工作中，反恐情报预警体系的建立与完善是防范和打击恐怖主义的重要手段。作为世界情报大国，美国“ 预警情报”理论研究主要兴起于20世纪60年代针对预警情报失误问题的研究，最早被称作征候情报，更确切地说是冷战的产物。经过长达半个世纪的冷战，欧美国家始终强调预警是情报部门的主要职责， 预警情报是对“事件可能性”的评估，强调预警是情报部门在威胁行动开始前应对威胁征候及其背后所反映意图开展预先判断和警告。

如前所述，小布什总统在美国21世纪国土安全战略构想中高度重视“情报与预警”任务领域，文件中专门就“国土安全情报与预警战略架构”提出明确的建设方向（见图2），坚持认为“美国必须采取一切适当的行动，以避免再次受到恐怖袭击的惊吓。为了保卫国土安全，我们必须有一个崭新的情报和预警系统，能够在恐怖活动发展为袭击之前及时发现，以便采取适当的先发制人、预防和保护行动。”结合图2 分析，在国土安全情报战略架构中，国土安全部居于核心地位，实际负责主导美国生物反恐预警情报体系建设工作。

图 2 美国国土安全情报与信息分析战略框架

（三）生物反恐预警情报体系、要素和机制

按照美国《生物监测战略》文件规定，“ 生物监测” 是指“ 收集、整合、解释和交流与影响人类、动物或植物健康的所有危害、威胁或疾病活动有关的基本信息的过程，以实现对生物威胁的早期发现和预警，服务联邦、州和地方各级政府全面掌控公共卫生与健康类事件信息，以便更好地做出决策。”根据前述预警基本理论，美国显然把“生物监测”作为生物反恐预警情报体系的功能主体和价值核心，根本目的是利用生物监测情报对生物威胁的早期发现和预警能力，解决美国国土安全任务和目标体系中生物反恐预警情报能力不足问题，避免类似炭疽事件这样的生物恐怖主义袭击活动再次发生。

1. 体系架构

所谓“体系”是一个科学术语，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。根据情报理论与实践，完整的生物反恐预警情报体系架构应当囊括任务目标、制度环境、 组织架构、人才队伍、工作业务、支撑技术、信息资源、运转机制等八个方面。针对生物安全情报体系的构建问题，学者王秉从系统论的角度出发，主张生物安全情报体系可以依照系统科学领域“物理—事理—人理”方法论，将情报体系划分为包含情报要素和技术要素的“物理”，包含组织要素的“事理”和包含人员要素的“人理”三部分。本文借鉴上述观点和方法论，按照情报工作的基本规律将体系“八要素”进一步关联整合，“集约化”表述为制度要素、组织要素、业务要素、机制要素和技术要素五个方面 (见图 3) 。

图 3 美国生物反恐预警情报体系构成图

2.要素内涵

基于图 2 情报战略框架，结合图3结构关系，美国生物反恐预警情报体系是一个复杂系统性工程，其中各要素的具体内涵构成参见下表：

3. 工作机制

依据官方定义， 生物监测情报体系主要包含“扫描和识别环境”“收集与整合基础信息”“发布和推送预警”“风险预测与决策建议”四大核心业务流程。 为了切实推进生物监测战略“落地见效”，美国政府又随后颁布《生物监测集成中心战略规划》作为生物监测战略的工作指南和实施细则。如表 1 所示，由于美国生物反恐预警情报体系的“组织要素”涉及多达17个联邦机构， 为了保证生物监测集成中心（ NBIC,National Biosurveillance Integration Center）负责运营的生物监测集成系统（ NBIS, National Biosurveillance Integration System）能够在美国庞杂的情报与安全体系中实现资源共享和业务集成， 保持生物反恐预警情报体系的“一体化”效能，战略规划中还详细制定了名为“生物监测集成系统工作协议流程”（NBISProtocol Flow Chart）的工作协调机制。（见图 4）

图 4 美国生物监测集成中心工作协议流程

三、美国生物反恐预警情报体系建设的战略轨迹

（一）“起步创建期”（2001—2008）

这一时期主要是创建聚焦国土安全战略的组织框架，密集发布一系列指导文件，构建生物反恐预警情报体系建设的战略环境。

一是大力推动美国生物安全政策立法，打造生物反恐情报的制度基础和政策环境。2001年炭疽事件发生后，美国国会迅速做出反应，在一个月内便统合两党立场迅速颁布《预防生物恐怖主义法》， 对美国生物恐怖主义防范的总体目标、改善措施、应对策略进行了规定。由于该法案是“ 9 · 11 ” 事件后美国第一部生物反恐官方文件， 成为美国生物安全政策体系的起点，后续一系列生物安全领域战略文件纷纷出台。

二是以国土安全部机构重组为抓手，重塑生物反恐情报组织体系。小布什政府以 2002年《国土安全法》为契机，针对“冷战”半个多世纪以来美国情报与安全体系逐渐积累显现的“行政官僚化、目标利益化、关系裙带化、作风保守化”的严重倾向，开始采取大刀阔斧的改革。高举“反恐大旗”，组建国土安全部便成为当时历史条件下的“破冰之举”，其目标就是“创建一个更加强大的国土安全体系，并充分确保美国能够应对新时期面临的各种威胁”。事实证明，小布什总统的国土安全改革打破了既有的利益格局，为美国庞大僵化的情报安全体制注入了活力。实施改革以来，美国再未发生重大国际恐怖事件，应该是改革后的美情报机构发挥良好的预警功能所致。

三是推动生物监测预警有关的技术项目的研发落地，为生物反恐情报能力提供科技支撑。2003年小布什总统国情咨文中首次提出生物监视（ Bio Watch）计划，通过在大都市范围部署监测装置，持续监测环境中的危险“气溶胶”情况来实现对生物威胁的早期预警发现。2004年4月，小布什总统发布《总统国土安全第10号指令：21世纪生物防御》（HSPD-10），明确提出“生物监测是21世纪生物防御的基本支柱之一，在2005财年进一步加强联邦政府生物监测能力。”指令国土安全部创建国家生物防御分析与对策中心（NBAC, National Biodefense Analysisand Countermeasure Center），开发一个生物监测集成系统（NBIS）实现生物反恐情报体系的系统化、集成化运转。经过小布什政府长达八年的战略环境建设和实践探索，由国土安全部主导，以生物监测为核心的美国生物反恐预警情报体系初具雏形。

（二）“稳固定型期”(2008—2012)

这一时期主要是颁布关键性文件，确立生物监测战略地位，促成生物反恐预警情报体系定型。

奥巴马第一任期内，国际形势相继出现“阿富汗塔利班抬头”“阿拉伯之春”“击毙拉登”等重大变动，美国反恐安全环境面临恶化风险。2009年11月，奥巴马执政当年就颁布《应对生物威胁国家战略》，对联邦政府在生物防御战略中的角色及责任进行了明确界定，要求战略上继续强化生物监测，推进全球态势感知、疾病监测和灾难响应等活动，以应对生物武器开发和使用者带来的特定威胁；战术上要强化资源投入，确保已经开发使用的生物监测预警系统的正常运转，以识别、影响或抑制、阻止那些意图开发或使用生物武器的敌人。

奥巴马政府在 2012年7月对外首次颁布《生物监测国家战略》，对于生物监测的战略价值给予积极的肯定，该战略出台标志着生物监测开始升格为国家战略。为了加速生物监测战略在自己任内“落地见效”，奥巴马政府又于12月发布了《生物监测集成中心战略规划》。该文件主要从情报实践的角度对生物监测的体制框架、工作机制和业务系统进行了详细规定。至此，一个立足国土安全战略目标和任务体系，由国土安全部NBIC充当运营实体和资源整合平台，依托NBIS承载情报业务系统架构和主要功能，实现预警情报职能的美国生物反恐预警情报体系搭建成型。

（三）“调整完善期”(2013—2018)

该阶段主要是强化监督问责， 针对生物监测战略实施情况开展“多元化”绩效评估，提升生物反恐预警情报体系的实战效能。

1. 奥巴马第二任期间

2014 年美国成立由前参议员乔·利伯曼（Joe Lieberman）和前州长、首任国土安全部部长汤姆·里奇(Tom Ridge) 联合创建的跨党派政治实体“蓝带生物防御研究组” (现更名“生物防御两党委员会”)，并在2014—2015年召开了四次专题研讨会，总结发布《国家生物防御蓝图：优化领导与重大改革》研究报告。该报告针对国家生物防御系统性弱点向政府提出33项改革性建议措施， 旨在提高政府面对生物威胁时的识别、检测、预警、响应、溯源和灾后恢复能力。

2015年9月和2016年2月，美国问责局针对奥巴马生物监测战略中接连发布《生物监测：国家生物监测集成中心的挑战与选择》和《生物监测：国土安全部生物监测工作的持续挑战和未来考虑》两份审计报告。第一份报告尖锐地指出“NBIC在跨部门协作中依然面临各种问题和挑战，需要深化结构性改革，以便NBIC更好地提升生物监测资源整合能力。” 由于对国土安全部Bio Watch 项目中拟升级的第三代系统的技术性能和工作绩效持有负面评价，直接导致该项目的第三代系统升级计划被迫取消。

2. 特朗普时期

2017年以“ 行事乖张” 著称的特朗普上台， 面对这一时期恐怖主义 “全球化”“网络化”进程加速态势，特朗普也不得不重视国际安全合作，将美国应对生物威胁纳入全球框架中进行谋划。2017年12月18日，特朗普发布其任内的首份《国家安全战略》报告，宣称美国本土遭受生物恐怖袭击的风险陡增，美国需采取行动从源头上加以遏制，包括与其他国家合作，共同监测并控制生物威胁的来源。2018年9月发布《国家生物防御战略》以及国家安全总统建议书（NSPM-14）。根据NSPM-14要求，美国政府创建内阁级跨部门协调机制—— 生物防御指导委员会（ Biodefense Steering Committee），该委员会以卫生与公众服务部为牵头单位，涵盖国土安全部、国务院、国防部、农业部、环保署等多家联邦机构，旨在针对庞大的生物防御体系开展绩效评估和建议指导，提升国家生物防御情报信息系统在面对生物威胁时的监测识别、整合评估和应急响应能力。

四、评析

“9·11”事件给美国的“ 安全自信”和“ 情报神话” 造成了沉重打击，尽管紧随发生的炭疽事件不是美国历史上首次生物恐怖袭击事件，其所造成损失也在可控范围，但在当时全美社会“ 谈恐色变”的紧张氛围激化下，生物恐怖主义带给美国民众心理、社会舆论和国家政治的冲击却是前所未有的。如何采取行之有效的改革措施，突破美国固有僵化的情报与安全体制以适应全新的国土安全战略目标？如何在传统反恐情报与安全策略的基础上开展创新，构建能够有效化解生物恐怖主义风险的新型反恐预警情报体系？美国历经小布什、奥巴马和特朗普三任总统的长期政策尝试和实践探索，其中的建设经验和积累的教训较为深刻。他山之石可以攻玉！尽管中美两国国情差异巨大，各自的情报与安全政策有着本质不同，但是未来生物安全已经成为全球性公共安全议题的背景下，系统梳理和批判继承美国实践经验与教训对于未来中国生物反恐实践，乃至建设有中国特色的生物安全治理体系具有重要意义：

（一）加强顶层设计与制度建设，打造稳定强大的战略环境

加强顶层设计和制度建设，打造稳定强大的战略环境是推行国家安全治理领域重大决策的坚实制度基础。作为保障国家安全和应对新型“生物恐怖主义”的重大措施手段，美国生物反恐预警情报体系的发展和完善与全球安全形势和美国各时期生物安全战略政策息息相关，历时二十余年，先后历经小布什、奥巴马和特朗普三任总统。某种意义上看，它是21 世纪美国情报体制改革和生物安全治理两大“安全议程”的综合性成果，具有强大的战略背景和清晰明确的“自上而下”的实践路径。尽管三任总统的党派背景、施政理念甚至个人执政风格存在较大差异，依据国内国际形势变化颁布实施的政策文件的数量和侧重点不尽相同，但在美国国土安全战略框架的统一指引下，每届政府在生物反恐情报建设方面基本保持了政策连续性和方向一致性。

特别值得一提的是，尽管美国实施的是一种非常典型的立法、行政和司法“三权分立”权力制衡政治体制，美国政坛长期存在“驴象之斗”“府院之争”背景下政府运转不畅，工作效率低下等严重政治弊端。但是在涉及国家安全重大利益面前，美国国家安全体系的自我调适和改革创新效果十分显著。究其原因，关键核心在于在国家安全重大事项中，突出了以总统为代表的行政权力。在“9·11”事件发生后的一年多时间内，小布什动用总统行政权威迅速整合两党和国会资源，以极高的频次和强度连续推出反恐与国家安全领域多部法规和战略文件，为正处于“9·11”事件和炭疽事件安全困境的美国反恐部门快速指明了发展与改革方向，为后续历届政府在生物反恐预警情报建设方面持续性“资源投入”打开了局面。此后，美国又相继颁布了《爱国者法案》《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》《国土安全法》《21 世纪生物防御》《生物盾牌法》等一系列法律、行政命令和战略文件，频次之快，级别之高令人瞠目，充分印证九一一事件发生后，美国政府高度重视国内安全问题，将生物防御列为重要议题并与国家安全紧密相连。

就我国而言，《生物安全法》已经于2021年4月15日正式开始实施，我国在生物安全治理领域已经初步构建了囊括生物安全风险监测预警制度、风险调查评估制度、溯源调查制度、应急制度、境外重大生物安全事件应对制度等多达 11个基本制度，实现了全链条构建生物安全风险防控的“四梁八柱”。 但是，从中美生物安全特别是生物反恐方面的制度建设比较分析，我国还存在较大提升空间：

一是从纵向的建设历程看，我国战略环境的打造和建设起步较晚，战略治理文件的制定、颁布和实施虽已开始，但总体上数量少且单一，尚未形成有机统一的“政策体系”。生物安全治理问题需要强大的战略统筹能力和完善的政策制度环境做支撑。目前我国除了刚颁布不久的《生物安全法》之外，其他事关生物安全特别是生物反恐工作的相关法律法规多散布在卫生医疗、国防军事、应急管理、安全与情报等各个行业领域，以部门法或本系统内部规章制度等形式“孤立”存在，尚未形成类似于美国《国家安全战略》《21世纪生物防御》《生物监测战略》《总统国土安全第10号指令：21世纪生物防御》《应对生物威胁国家战略》等系列性、纲领性和统筹性国家战略政策体系；

二是从反恐立法侧重点和已有的情报与安全法律文件之间的横向衔接看，虽然经过多年法治建设，我国在国家安全和情报领域已经拥有了《国家安全法》《反间谍法》《反恐怖主义法》《国家情报法》等多部法律，但上述法律由于立法较早且受我国反恐实践影响，立法关注点主要偏重于预防和打击以“东突”势力为代表的传统暴力型恐怖主义活动。对于类似于美国炭疽事件这样的新兴生物恐怖主义威胁问题，我国已有的情报与安全法律之间缺乏相互支撑和有效衔接，未来还有较大的修订完善空间；

三是从中美生物反恐的专门性立法看，我国未来还有较长的路要走。

目前看，我国《生物安全法》开辟第七章“防范生物恐怖与生物武器威胁”进行论述，但从全球立法实践规律出发，期待我国能够在不久将来出台类似美国《预防生物恐怖主义法》（Bioterrorism Prevention Act of 2001）《公共卫生安全与生物恐怖主义防范应对法》（ Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002 ）那样的针对生物恐怖主义的专门法，细化法律条文，“织密”生物反恐法律体系，为进一步提升我国生物反恐能力提供强大且更有针对性的专业法律支撑。

（二）建立与政策体系相适应的行政组织体系，强化事权集中统一

建立与政策体系相适应的行政组织体系，强化事权的集中统一，为生物反恐情报预警体系建设奠定了坚实的组织领导基础，保证改革与建设所需的强有力的行政资源支撑。按照《国土安全法》和《国土安全战略》重新创建的国土安全部，是美国二战后历史上最深刻的一次政府机构改组。随着人类“全球化”进程加快，现代生物恐怖主义威胁的应对与治理已经成为一个跨国界、跨领域、跨部门、跨学科、跨专业的综合性“复杂系统”。

回溯二十余年的建设实践，推行改革的“关键抓手”在于美国政府一方面从制度设计之初首先明确了国土安全部在国土安全防御体系中的核心主导地位，赋予强大的法律地位和行政资源；另一方面，将生物反恐预警情报的任务目标和组织体系纳入全新整合的国土安全战略框架中进行统一筹划，采取建设和运营事权归口国土安全部主导，其他相关联邦机构通过一系列机制创新机制实现协同配合的改革模式。尽管，在后续实践中各个部门和机构之间依然存在各种体制机制壁垒和利益纠葛，但是由于国土安全部强势的法律地位和庞大的行政资源掌控能力，一定程度上保证了情报资源整合的“源头治理”能力。随着改革的深入，国土安全部以其超强的资源整合能力和创新的情报理念手段成为“美国生物监测情报体系形成的关键节点”。 从改革与建设实际效果看，这种围绕国土安全部为主线的建设策略无论是从行政管理高效性、业务能力的专业性、占有资源的充足性还是调配资源的便捷性对于同样拥有庞大情报安全体系的世界各个大国而言，都是具有较强的正面示范意义。

就此问题，横向比较我国情况，笔者梳理《生物安全法》第七章“防范生物恐怖与生物武器威胁”法律条文发现，在涉及具体落实相关工作的主体责任单位的表述上，主要使用了“国务院有关部门”“有关军事机关”“省级人民政府及其有关部门”等行文。再进一步结合《中华人民共和国反恐怖主义法》《国家情报法》中所涉及的承担反恐与情报职能的法定机构，可以合理推断目前我国涉及生物反恐情报的单位主要是军事情报部门、公安情报部门和国家安全情报部门。如前文所述，纵观美国生物反恐预警情报领导机构的建设历程，将中美两国比较分析不难发现，目前我国在生物反恐方面，总体上还处于各系统各部门“各司其职”的状态，在生物安全风险防控体系和工作协调机制中，尚未有类似美国国土安全部这样主导性力量的战略制度性安排。今后在这方面，还有待于通过制度性安排或出台针对生物安全法的法律实施细则来进一步明确。

（三）构建“超部门”的资源整合与协作机制

在国土安全部主导生物反恐预警情报体系建设之外，辅之建立一套旨在破除部门利益壁垒的“超部门”资源整合与协作机制，是加强情报系统“行政资源”和“数据资源”整合能力，维持资源持续投入，提升实战效能的关键。从系统论和行政管理的角度看（如图 2、图 3 和表1），生物反恐预警情报体系是一套资源投入巨大、涉及部门众多、利益关系复杂的情报工作管理系统。要保证高效运转，除了诸如成型的法律法规环境、组织领导架构、人才队伍培养和科学技术支撑等“结构化”资源投入之外，还需要能够突破体制壁垒，实现资源集约化整合的协作机制做配套保障。由于生物反恐预警情报体系的建设发端于“9·11”事件后的情报体制改革运动，美国从一开始就在“硬件”建设的同时，积极推动“软件”环境的协同创新。从小布什政府在“战略规划层面”采取“大刀阔斧”手段整合全美情报与安全资源，创建国土安全部，到奥巴马政府“运营管理层面”深入推行生物监测战略体系下的生物监测集成中心（NBIC）和生物监测集成系统（NBIS）两个情报机构和系统的建设运营，最后到特朗普时期在“执行监督层面”成立生物防御指导委员会，对国家生物防御的各项工作进行直接影响和干预，这种“全方位、立体化、无死角”的创新机制建设充分说明，增强情报实体的资源整合能力，提高跨部门信息数据的共享与集成是增强情报部门整体活力，实现生物反恐预警情报体系“破除行政掣肘，实现集约化运行”的重要保障。

从体制机制创新来加大资源整合力度的措施手段看，我国在这方面较美国相比存在明显的区别，核心原因在于中美两国在涉及生物反恐领域的政府机构设置和运作方式上存在较大差异。从美国方面看，由于具有“ 9·11”事件和炭疽事件的处置经验，美国在国土安全部内专门设有“反大规模杀伤性武器办公室”（ CWMDO）和“联邦紧急事务管理局”(FEMA) ，二者作为国土安全部的两个核心构成单位，将预防和识别“核生化武器和卫生安全威胁”和大规模灾难应急响应作为各自的核心使命。无论是从国土安全部的组织体系构建策略，还是从国土安全战略“六大任务方向”的选定逻辑，这种机构设置安排，充分说明美国基于自身的反恐实践经验出发，将反生物战和应急响应统一纳入国土安全战略整体框架中的做法具有较强的逻辑合理性，有利于以情报工作为主线，实现生物反恐与应急响应两大工作体系之间的资源整合和信息共享，符合情报工作的一般规律。

我国《生物安全法》第二章第十一条针对生物安全工作协调机制进行了专门论述。按照规定，“国家生物安全工作协调机制由国务院卫生健康、农业农村、科学技术、外交等主管部门和有关军事机关组成”。目前看，第十一条中对于我国生物安全风险防控工作协调机制构成的规定没有明确涉及应急管理领域。此外，从机构设置看，我国的国家应急管理职能归口应急管理部管辖，与我国已有的安全和情报部门完全分属不同组织体系，这无形中造成了情报预警与灾难响应之间行政壁垒。本文建议，未来应当依据《生物安全法》出台更加具体细致的工作规章或实施细则，其中可以尝试将应急管理部门纳入生物安全风险防控工作协调机制范畴，从而提高我国反恐部门和应急管理部门的“跨机构”资源整合能力，紧急情况下的协调联动能力，打造生物反恐领域的全流程“工作闭环”。

（四）建立“监督有力，问责高效”的“多元化”情报监督机制

高效多元的情报监督机制，是确保美国生物反恐预警情报体系建设沿着正确方向发展，维护各项改革措施可持续性推进的重要“平衡力量”。从情报伦理的角度看，世界大多数国家的情报机构在制度设计和行政机构设置上隶属于警察机关，但情报工作又有别于一般警察执法工作，天然地具有隐蔽性、敏感性、对抗性和安全性等特征。由于1972年“水门”事件的警示意义，美国长期重视针对情报机构的监督和制衡，对情报工作的监督是国家权力使用规范化、法制化的重要表现。纵观美国生物反恐预警情报体系建设历程，美国问责局的监督问责机制始终贯穿体系建设的各个重要阶段，其报告中的评估结果和指导意见在纠正工作“偏差失误”，审计资金使用情况，倒逼国土安全部及其他相关机构打通体制壁垒，增强数据融合，提高工作绩效等诸多方面起到重要的促进作用。与此同时，美国政府基于两党政治博弈和权力制衡的考虑，在问责局这样的法定审计机构之外，再辅助建立诸如“蓝带生物防御研究组”“生物防御指导委员会”等跨党派独立联合监督实体，无形中为美国生物反恐预警情报体系建设又增加了一道情报监督与问责的“防线”。

从“9·11”事件后美国二十余年的情报与安全改革实践过程分析，由于情报与安全部门通常涉及国家核心机密，且掌握大量行政资源，无论是出于现实工作需要还是行政机构运转的客观规律，“资源集中化”“体制官僚化”是一个不容忽视的客观发展趋势。未来在中国生物安全治理体系中，生物安全情报部门将发挥越来越重要的作用。如何有效规避情报与安全部门在日常运行中可能出现的行政弊端？以美国情报监督立法和机制建设为样本，充分结合我国国情，构建符合中国特色的情报与安全立法监督机制是行之有效的改革路径。

（五）科学看待现代生物安全治理的“多元化”安全属性

正如文首所述，“生物安全事件”实际上包含“人为威胁”（生物恐怖主义）和“自然威胁”（大规模流行病）两个方向，甚至在特殊情况下二者可能存在交叉互动情况。回顾特朗普执政后期以来至今的美国生物安全政策特点，实际上出现了“一明一暗，彼此冲突”的两个战略发展目标——“明确的中性生物防御”和“隐性的大国竞争博弈筹码”。这一点非常值得世人关注和警惕：

就前者而言，纵观“9·11”事件后的建设历程，美国生物反恐预警情报体系建设基本维持在“生物防御性”的发展轨道上，没有脱离打击恐怖主义“中性立场”，维持了基本的防御性政策属性。究其原因，一是由于从建设之初就被纳入国土安全战略框架体系中进行整体谋划，其主要任务目标是应对以“基地组织”为代表的国际恐怖势力针对美国本土发动生物恐怖袭击威胁，在美国国土安全战略框架的规制下，表现出较强的稳定性和延续性实属正常；二是因为“基地组织”“伊斯兰国”等国际恐怖势力长期以来倒行逆施，已经成为全人类共同安全威胁，在打击国际生物恐怖主义威胁方面，美国与世界其他国家容易跨越政治立场和意识形态分歧，彼此存在较多的共同利益和合作空间。

就后者而言，近几年全球新冠肺炎疫情中美国的种种超出常识和常理的外交与安全决策充分说明，“美国疫情治理反常操作的背后隐含了强烈的政治利益和价值判断”。一系列“谜之操作”决策实际上恰恰符合了美国近年来“利用疫情话题，服务大国竞争”的政治逻辑。特朗普和拜登执政以来，美国国内右翼“民粹主义”政治势力抬头和“逆全球化”背景下美国全方位加强与中国的竞争关系，这导致美国在对待诸如“新冠疫情治理”等全球性公共事务方面开始走向“霸权主义”“强权政治”的“泥潭”：对内，无视公共卫生与医疗体系的漏洞，采取了“主动放弃，任由蔓延”的惰政态度；对外，不顾国际社会谴责，攻击诬蔑他国疫情防控政策，企图通过操弄舆论转嫁国内矛盾，回避自身大国责任义务。总体而言，从理论逻辑上看，此种防御性目标与竞争性目标之间存在着明显的矛盾，这揭示了在当前大国竞争的背景下，美国霸权逻辑已经开始侵蚀正常的决策理性。

五、结语

综上所述， 2020年第十三届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国生物安全法》，标志着我国在生物安全治理领域已经迈开了制度建设的坚定步伐。未来随着中国和平崛起步伐的加速和中美战略博弈的加强，我国应当在总体国家安全观思想的指导下，充分吸收和借鉴美国生物反恐预警情报体系建设的经验教训，瞄准制度、组织、业务、机制和技术等情报体系建设环节，下好“先手棋”，增强统筹规划和改革创新力度，尽早建成适应我国国家安全环境，有中国特色的生物反恐预警情报体系。与此同时，也必须提高“敌情意识”，时刻警惕欧美国家利用“疫情政治”开展大国竞争的政治图谋，以“人类命运共同体”思想为指引，在全球范围内勇于承担大国义务，积极加强与国际社会的沟通协调，提升国际生物安全合作水平，以辩证法思维实现“ 防御性” 和“竞争性”两个方向上的综合性应对，为中国 21 世纪国家安全和生物安全治理提供强大的情报支撑。

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